一、建立第三方监督制度
行政机关在行政协议中处于主导地位，本为平等主体之间的协议由于行政机关权力滥用、违规行使解除权后使协议处于不平等的地位。因此，对行政主体单方解除权的限制、主体资格适格的审查以及单方解除权的考量成为限制行政主体的必要条件。故加强第三方监督应成为日后规范行政协议行为的一项重要任务，其意义不仅在于防止签约履约过程中的违法违纪行为，也在于能及时对行政协议履约后的效果进行评价，最大程度维护协议相对方乃至公共利益。
对于行政机关单方解除权的规制应贯彻事前监督与事后监督的法定监督模式。行政协议所涉及的领域多为土地、国有资源开发、公用征收等等，这些领域的共性在于使用公共资源与财政资金，涉及大多数人的公共利益，为社会公众所关注，群众监督与媒体报道难以介入行政协议签约履约的全过程，具有片面性、滞后性、随意性的特点，难以承担约束行政机关单方解除的大任。行政机关内部监督难免存在徇私舞弊、权力寻租的情况，因此有必要建立独立于行政机关的监督机构。监察机关作为我国法定监督机关，由于行政协议的普遍性以及涉利广泛性，可在监察机关内部设立专门部门主管行政协议的监督工作，负责监督行政协议的事前与事后。
针对行政协议涉及领域广泛、专业性较强，因此监察机关协议审查部门人员的选择上应具有丰富性，组成上可由领域专家、学者组成。在行政协议签订前、签订中向监察机关行政协议审查部门提供协议文本，由监督主体进行合理性审查，待审查无误发生法律效力，对于协议单方解除的条款须经监察机关同意备案后方能生效；在行政协议签订并开始履行后由监察机关对行政机关履行行政协议的情况以及协议履行的公平性进行监督。值得注意的是，行政协议往往关乎社会重大公共利益，在对协议监督审查过程中，并非全方面细致的审查，应主要围绕行政协议中关于合同解除、单方解除权的行使、公共利益的界定来考量监督，一方面维护行政相对人的合法利益，另一方面防止程序过度拖延，导致变相损害公共利益。针对事后监督，协议履行、行政机关滥用行政权力违法违约解除行政协议后，由监察机关协议审查部门采取抑制性监督，参照行政诉讼判决方式，根据违法违约的程度大小分为履行决定、确认违法（赔偿或采取补救措施）、行为变更等等，在充分听取协议双方陈述申辩后作出决定，对于行政机关相关责任人故意违法违约损害公共利益可予以纪律处分，并命其做出报告、重新处理，必要情况下也可由监察机关审查部门代为处理，原则上监督方式的使用也应负责比例原则，强制措施的使用以监督效果的实现、协议相对人利益维护为条件，避免采取较高程度的监督措施。
通过事前监督和事后监督的全方位监督体系，对行政机关主体适格性的审查，保证行政协议的有效性，维护协议相对方的合理期待利益；对行政机关解除条件的严格监督，防止行政机关利用强权不合理地制定解除条件，维护协议的稳定性以及协议相对方的利益；通过对单方解除权行使条件的监督，严格限制单方解除权的行使条件。第三方监督制度的介入，维护协议相对方的约定利益，保证“平等”的协议平等履行至协议使命终结之时。
二、明确公共利益的基本内涵
公共利益是行政机关单方解除行政协议常用的解除理由，行政机关利用公共利益的维护为理由单方面解除行政协议，对协议相对方利益造成影响，并损害协议方对行政机关的信任以及再次与行政机关订立协议的可能性。目前法律对于行政协议中公共利益只作了国家利益以及公共利益的分类，但并未对公共利益的具体含义进行解释，具有模糊性，导致行政机关滥用公共利益解释协议条款的现象频发。因此有必要对公共利益的含义进行界定以规制行政机关的单方解除权。
公共利益是社会公众多数人的利益，公共利益是国家存在的正当理由。“公共”具有广泛性、普遍性；公共利益具有正当性、非获利性、稳定性、共享性。公共利益作为行政机关单方解除行政协议的条件，应当符合上述特征，公共利益行使依据的法律规范可包括法律和行政法规，然而司法实践中行政机关多以制定规范性文件的方式界定公共利益的概念，使政府垄断公共利益的判断权，忽略了公共利益中公共的呼声。这也导致了本不合法的单方解除被赋予合法性，所以，界定公共利益的概念不得以行政机关自己颁布的法律来明确，应回到民众之中，充分考量社会民众的立场，听取社会一般人的呼声。为此，行政相对人对行政机关单方解除协议不认可时，可申请行政复议，通过复议过程呼吁公共参与、程序公开。其次，行政机关欲以公共利益为由当放解除协议时，可开展听证会，呼吁公共参与，组织讨论协议解除是否符合公共利益，听取公共呼声，由公众投票决定，防止行政机关一言堂，真正做到公共利益。法定化是公共利益客观化的重要方式。在国家立法层面，应当对行政协议中所常见的类型中的公共利益进行合理界定，确定公共利益的范围，赋予公共利益的确定性，保护公众可预见性，防止以公共利益为解除条件而产生的纠纷。
公共利益的界定仍需具体问题具体分析，行政协议的不同所涉及的公共利益也就不同，通过协议的类型以及双方合意程度来确定。根据行政机关与行政相对方签订的行政协议来看，行政协议签订的目的分为两种：提供公共服务、实现行政管理，例如特许经营协议（供水）属于提供公共服务范畴，工业企业租赁合同属于后者。对于特许经营协议，公共利益含义的界定由于较少公共利益的介入，其含义的解读可较为宽泛，可能损害国家、社会利益即可；对于工业企业租赁合同涉及企业多数人的合法利益，公共利益含义的解读应较为严苛，应充分听取企业多数人利益诉求，针对有关情况合理论述，听取相对人意见，增强公共利益含义解读的可接受性，而不单单考虑是否可能损害国家、社会利益。
三、落实单方解除后补偿承诺
行政机关单方解除行政协议往往不会产生重大的社会反响，但社会反响较大的情况大多属于行政机关单方解除行政协议后并不能达成合理补偿承诺，或者达成补偿承诺后并不能落实。对于目前实践中存在的问题主要在于：无补偿承诺、补偿不足、补偿范围不明等等。对于这些问题有必要进行合理规制，这也是维护群众对国家机关信任，维护市场交易秩序、维护社会和谐的必要之路。
行政机关在单方解除行政协议后，应依据《民法典》与《国家赔偿法》中协议解除后的补偿赔偿予以补救，对行政相对人因协议解除而遭受的损失进行合理补偿。补偿标准应体现公平合理原则，确保行政相对人因协议解除而遭受的损失得到全面、充分的补偿，在可能的情况下，行政机关应与行政相对人进行协商，就补偿事宜达成一致意见。对于补偿程序，行政机关在作出解除行政协议的决定之前，应提前告知行政相对人，并说明解除协议的原因、依据以及补偿方案，充分听取行政相对人的意见和诉求，对合理的意见和建议予以采纳，在行政机关与行政相对人就补偿事宜达成一致后，应签订书面补偿协议，明确补偿金额、支付方式、支付期限等具体内容。
对于无补偿承诺问题，应当合理设置协议相对方救济渠道，保证相对方救济渠道的畅通性，如复议、申诉、诉讼等。通过上一级的介入对行政机关权力的行使起到有效的规制作用，保证行政机关单方解除行政协议后补偿承诺的意思表示以及承诺的落实；通过司法程序，严格明确行政机关责任，追究相关责任人责任，增强协议的平等性与严肃性。对于补偿不足问题以及补偿范围不明问题，应当合理界定补偿范围，行政协议的赔偿、补偿范围应是对双方利益进行权衡的结果，由协议双方就补偿范围进行充分协商，行政机关不能仅补偿相对方的直接损失，也需要考量相对方期待利益损失、可得利益损失以及意外损失，弥补行政机关单方解除行政协议而产生的额外负担。
通过行政机关是否属于合法解除行政协议来判断补偿范围，若行政机关合法解除行政协议，行政机关单方解除行政协议的原因符合社会公共利益，此时行政机关应当适用补偿规则，补偿相对方的直接损失，对可得利益损失可不予补偿，因为补偿本身不具有惩罚性质，行政机关只需在合理的范围内对相对人的损失补偿即可。对于行政机关违法适用公共利益而解除行政协议的适用赔偿规则，鉴于行政机关违法解除性，既需要赔偿相对方直接损失，也需要赔偿相对方可得利益损失，必要时行政相对人也可追究行政机关违约责任，以示惩戒。落实协议解除后的赔偿机制，既是对合同相对人权益的保护，也是对行政机关违法行为的救济，维护行政机关国家形象的必需。
（作者系贵州财经大学法律法学研究生）
来源 贵州法治报
作者 彭光辉
编辑 曹吟秋
二审 张谌
三审 黄峰